Un nuevo capítulo judicial se abrió en Cartagena alrededor del debate tributario y aduanero que enfrenta a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) con la Refinería de Cartagena S.A.S. (Reficar), filial 100 % de Ecopetrol. El Tribunal Administrativo de Bolívar admitió una acción popular que cuestiona el cobro del IVA del 19 % a la importación de gasolina y ACPM, al considerar que podría comprometer el patrimonio público y la moralidad administrativa.
La decisión fue adoptada mediante el auto interlocutorio No. 06 del 28 de enero de 2026, dentro del proceso con radicación 13001-23-33-000-2025-00505-00, con ponencia del magistrado Óscar Iván Castañeda Daza. La acción fue presentada por el abogado Jesús Arnulfo Cobo García, quien sostiene que la DIAN habría aplicado de manera retroactiva y prospectiva un criterio tributario sin respaldo legislativo expreso.
Un litigio con implicaciones estructurales
El caso no es menor. Ecopetrol, de acuerdo con la Ley 1118 de 2006, es una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Minas y Energía, con una participación estatal del 88,49 %. Reficar, a su vez, figura como filial íntegra de la petrolera en la estructura oficial del Grupo Empresarial. Cualquier impacto fiscal sobre su operación tiene, por tanto, una lectura directa sobre recursos públicos y sobre la estabilidad del sistema energético.
En el trasfondo del proceso subyace un debate técnico-jurídico que viene escalando desde la reforma tributaria de 2016. La DIAN ha sostenido, de forma doctrinal y pública, que los combustibles están gravados con IVA y que, tratándose de importaciones, se aplica la tarifa general del 19 %. El accionante, en contraste, afirma que la entidad “reinterpretó” el Estatuto Tributario, alterando un entendimiento operativo que habría prevalecido durante años.
A quiénes vinculó el Tribunal y qué sigue
El Tribunal decidió ensanchar el alcance del proceso al vincular como terceros con interés directo a Reficar, Ecopetrol, la Unión Sindical Obrera (USO), el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda. También ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.
En lo procedimental, el despacho corrió traslado de la demanda por 10 días, conforme a la Ley 472, y otorgó cinco días para pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada. Esta fase resulta clave, pues en las acciones populares el juez está facultado para decretar medidas preventivas si encuentra riesgo de daño colectivo.
Doctrina de la DIAN versus tesis del demandante
La controversia se centra en la interpretación del régimen del IVA a los combustibles. En el Concepto 010763 de 2024, la DIAN concluyó que la gasolina y el ACPM están gravados, que en la importación la base gravable corresponde al artículo 459 del Estatuto Tributario y que la tarifa aplicable es del 19 %. Esta postura fue reiterada en el Concepto 008922 de julio de 2025, divulgado en boletín oficial, donde además se precisó que el artículo 465 del Estatuto se circunscribe al hecho generador “venta”.
La entidad también ha informado que inició procesos de fiscalización sobre importaciones de combustibles, señalando que desde 2025 varios importadores comenzaron a pagar el IVA mientras se revisan periodos anteriores.
El accionante sostiene que esta interpretación genera efectos fiscales retroactivos sobre los años 2022 a 2024, con consecuencias financieras para Reficar y, en última instancia, para el Estado como accionista mayoritario.
Lo que pide la demanda y los límites de la acción popular
Entre las pretensiones se solicita la protección de los derechos colectivos invocados, la inaplicabilidad de conceptos específicos de la DIAN, la suspensión de cobros y embargos y la devolución de valores presuntamente pagados en 2025. Incluso se piden exhortos al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Minas y al Congreso para “aclarar” el régimen aplicable.
Aquí emerge un punto jurídico clave: la acción popular no permite anular actos administrativos. No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el juez sí puede impartir órdenes de hacer o no hacer, suspender efectos o disponer inaplicaciones inter partes para evitar una amenaza o vulneración colectiva. Además, una sentencia de unificación de 2021 estableció que, si existen pretensiones incompatibles con este mecanismo, el juez debe readecuarlas y no rechazar la demanda de plano.
Un termómetro de tensiones estatales
Con el proceso apenas en su fase inicial, el caso ya funciona como un termómetro de dos tensiones estructurales del Estado colombiano: la necesidad de fortalecer el recaudo y el control fiscal, y la estabilidad jurídica y operativa de activos estratégicos con fuerte componente público. Su desenlace podría marcar un precedente no solo para Reficar y Ecopetrol, sino también para el alcance real de las acciones populares en controversias administrativas de alto impacto económico.